久慧說法｜高球場覆核案 在撰寫進化論嗎？
文/鄭久慧
香港哥爾夫球會於2023年7月入稟高等法院申請司法覆核，挑戰政府的粉嶺高球場環評報告，要求法庭推翻環保署接納報告的決定。本月2日高院裁定球會大部分勝訴，政府須重新諮詢公眾。高院法官高浩文克盡厥職，頒下長達543節判詞，巨細無遺探討涉案細節，舉例，判詞提到蝙蝠（bat）多達77次，提到飛蛾（moth）共55次，大篇幅審視環評對這兩種生物採樣的準確性，共用了長達26節判詞研判雙方關於蝙蝠的爭議，亦用了長達21節處理關於飛蛾的爭議，不僅顯示法庭認真專業地分析政府的環評報告及高球會所提交的資料，亦令正研究南美加拉帕戈斯群島（Galápagos archipelago）歷史的筆者，感歎高球會為保寸土，拿出達爾文「撰寫進化論」的決心，務求徹底而全面證明粉嶺高球場的保育價值。
北都是本港未來發展的重中之重，匯集商貿、創科、教育等願景於一身，與深圳河套乃至整個灣區相呼應，北都發展越快，香港的前景就越光明。然而，北都發展不單面對高球會的環評司法覆核，新田科技城的環評報告同樣有覆核挑戰，追溯過往，不少基建項目諸如港珠澳大橋及落馬洲支線亦曾遇上覆核案阻礙。故此，可就高球場覆核案的543節判詞，討論一下司法在城市發展的角色。
法庭應從宏觀的社會經濟層面看高球場項目與北都發展
如筆者在《莫讓高球拖北都後腿》一文所論，高球場公屋項目不應被單獨審視。這萬餘個預計在2029年落成的公營及資助房屋，是北都發展初期的重要基層住屋單位來源，再加上高球場公屋項目的交通方便，臨近上水站，並位處北都三大片區試點的中心位置，正好為片區源源不斷輸送人力資源，對支援2030年後陸續竣工的三大片區、促進片區發展商貿、創科、教育等產業，至關重要。
若從北都發展這個宏觀角度來看，明顯屬於社會經濟規劃的範疇。不少終審案例均顯示，如果受到質疑的措施或決定涉及實施政府的社會經濟政策及運用有限的公帑，法院通常不會代入行政機關的角度去決定何為最佳選擇，除非該等措施或決定「明顯地沒有合理理由」。前任終院首席法官在2019年4月25日於劍橋發表的演講「The Endless Search for the Right Answer: European Legal Principles as Applied in Hong Kong」曾詳細闡述過這個司法重點。
法庭基於政府執行社會經濟政策的背景下，給予當局酌情衡量的空間，尊重政府的施政決策。標誌性案例包括「Fok Chun Wa v Hospital Authority」，入稟的非本港居民的產婦，發現自己在公立醫院應繳付的婦產科服務費用，遠高於香港女性居民應付款項，因此認為自己受到非法歧視而申請覆核。終院站在政府這一邊，判詞指出：「這些是政府因應其社會經濟責任的一部分而作出的決定，同時亦是在這些範疇下實施的政策……本席認為重新推測這些政策和措施是否明智並不是法院的責任。同時……在社會經濟政策的這些事項上，法院的角色並非審視是否可以制訂出更好的替代解決方案。」另一標誌性案例為「Kong Yunming v Director of Social Welfare」，申請人質疑政府要求所有綜合社會保障援助的受助人須最少在香港住滿七年的政策，終院同樣站在政府這一邊，判詞認為「在不侵犯基本權利或不涉及基於本質上較可疑的理由的歧視下，如受爭議的措施涉及實施政府有關分配有限公帑的社會經濟政策時，法院認為其責任僅在受質疑措施『明顯地沒有合理的理由』下作出干預。」
粉嶺高爾夫球場佔地多達170公頃，拿邊陲位置的9.5公頃來建公屋，惠澤廿萬劏房戶及輪候冊基層，照道理說絕對是合理理由。高院法官並非沒注意到高球場公屋項目是北都發展不可分割的一部分，但似乎未注意到這批公屋與北都發展速度息息相關，未從宏觀的社會經濟角度來酌情衡量這些公營房屋在北都人力資源調配的關鍵角色。細看判詞H7部分（第365至390節）用了長達26節處理關於高球場蝙蝠的爭議，H8部分（第391至411節）用了長達21節研判關於高球場飛蛾的爭議，反而關於北部都會區的討論，放在蝙蝠和飛蛾之後的H9部分，僅用了21節探討（第412至432節）。
政府努力修例 法庭亦應促進《環評條例》的完善
高球場覆核案是關於環評報告的爭議，故此從判詞第2節就不斷提到香港法例第499章《環境影響評估條例》（《環評條例》）。回顧過往本港環評司法覆核案例，多數關於進行有機會對環境造成嚴重不良影響的工程項目時，引入環境影響評估程序（「環評程序」）。根據環評程序，工程項目策劃人必須擬備一份符合由環境保護署署長發出的按工程項目而特別制訂的「研究概要」（Study Brief）以及由環境局局長發出的「技術備忘錄」（Technical Memorandum）。即在判詞中常常出現的「SB」和「TM」。
過往不少司法覆核個案都涉在「研究概要」和「技術備忘錄」的要求上，產生爭議，需要法庭介入。例如2006年案例「Shiu Wing Steel Ltd v Director of Protection and Airport Authority」，環保署署長批准機場管理局興建永久性空氣燃料生產場，申請人質疑環評未對可能發生的災難性事故進行量化風險評估。終院裁定入稟方勝訴，並確認「SB」和「TM」的含意屬於由法庭處理的法律問題，並設立了「目的為本」的詮釋方式（Purposive Interpretation）。另一標誌性案例則為「港珠澳大橋環評覆核案」（Chu Yee Wah v Director of Environmental Protection），爭論重點是環評報告是否曾就此工程項目對東涌空氣質素的影響進行適當評估，該案判詞第96節確認環保署署長須尋求專業資料或意見作評估。
在本案，高球會入稟挑戰政府的環評報告，認為報告不符合「SB」或「TM」的法定要求，故此環保署不應批准報告。高球會自行外聘專家得出的研究結果，與政府的環評報告存在差異，但法官在判詞第175節指出差異在於雙方採用不同的方法學（Methodology）或相應調查結果（respective survey results），其後判詞用了很多篇幅說明雙方差異的原因，以差異最大的飛蛾為例，第394節指出政府採納來自華南農業大學專家的意見進行採樣，到了第401節就由高球會延聘的飛蛾專家Roger Kendrick博士根據多年在球場的實地研究經驗，對政府專家進行反駁，論證土木拓展署提交的生物調查並不全面，未能體現飛蛾品種的多樣性及稀有性。牽涉類似爭議的還有蝙蝠及中國水松等，判詞均用了不少篇幅探討釐清。
必須明確的是，處理覆核案時，法庭一般只會就相關的決策過程是否符合程序作出覆核。但本案中，法庭處理「SB」及「TM」法定要求的爭議時，似乎變成了比較資料及判斷事實的局面，這並非司法覆核所應聚焦的，特別是重大的事實爭議，參看「The Hong Kong Journalists Association v The Commissioner of Police & Anor」。
筆者在《高球場建屋一拖十年 環評盲點真係睇唔到？》一文中，曾指出香港環評報告相比起新加坡的盲點，新加坡重視「全局觀」，香港卻局限於「局部觀」。本港環評的盲點是集中評估一個特定地點，例如郊野公園邊陲或者粉嶺高球場，若僅考慮此地的保育情況，就會變相令發展地區越來越集中在市區。為什麼？因為市區沒樹林，更不存在濕地，亦不會有雀鳥棲息地，市區雖然有蝙蝠飛蛾，但不會有人拿出「寫進化論」的人力財力物力，提交專業的蝙蝠飛蛾報告。如此一來，在市區建屋就不會產生環評爭議，更不需要提交環評報告，香港的發展就更難平均分布。
故此，若法庭判詞太聚焦局部，甚至對個別生物大篇幅討論，恐怕會失去法庭裁決引領社會進步的司法職能。舉例，1983年的「生發案」（Melhado Case) 裁決打開新界土地用途的缺口；近期終院對同性婚姻裁決，歷史性地確認同性伴侶申請公屋居屋、遺產繼承時，與異性夫婦同權。
筆者相信社會大眾更希望在高球場覆核案判詞中，看到法庭藉着高球場覆核案來協助完善《環評條例》。近年政府抱積極態度，致力提升環評報告的水準，事緣《環境影響評估條例》在90年代末立法後，逾廿年未有大修訂，法例附表2及3所限定的評估項目早已跟不上時代及科技的革新，亦未能悉數涵蓋具特殊保育價值的項目，直到2023年6月30日立會通過《2023年環境影響評估條例（修訂附表2及3）令》及建議修訂《環境影響評估程序的技術備忘錄》內各項技術評估的指引，才改善這一弊端。而政府在2022年底推出「中央環境數據庫」，綜合廣納整體環境資料，令環評從小規模地域評估，邁向全港性的宏觀整體化，是可喜的創舉。
這兩項改進都是在高球場覆核案聆訊前發生的，法庭若能從宏觀層面審視政府的努力，而非着眼事實細節的爭坳，避免「只見樹木，不見森林」，勢必能令司法機構發揮更強更有建設性的效能。因為從整個社會利益衡量，市民及法庭要面對的並不只是高球場環評爭議，還有新田科技園爭議，乃至以後發展北都可能面對的各類環評爭議。
法庭應考慮「凌駕性的公眾需要」與「凌駕性的公眾利益」
高球場建公屋的爭議常被形容為權貴與草根的對峙，究竟是權貴專屬的球場重要，還是廿多萬劏房戶的安樂窩重要。無疑，司法覆核的宗旨在於維護公眾利益，促進社會大眾的福祉。然而，法庭如何適當地酌情平衡雙方利益，絕非易事。
翻查保育標誌性覆核案例「Society for the Protection of the Harbour v Town Planning Board」，保護海港協會入稟法庭，質疑城規會修訂灣仔北分區計劃的大綱圖，進而在灣仔海濱進行填海工程的決定。保護海港協會所持的論據是香港法例第531章《保護海港條例》第3條列明維多利亞港為香港人的特別公有資產和天然遺產，不準許進行海港填海工程的推定，協會最終在終院勝訴。終院裁定城規會須採取「凌駕性的公眾需要」的測試，提供有力及令人信服的材料以證明填海行動具「凌駕性的公眾需要」，終院確認這種需要可指社會需要，包括經濟、環境和社會需要。
與之類同的概念是「凌駕性的公眾利益」，在2014年的「Re Thomas Lai」一案，申請人合理地期望其所屬的圍村將屬於郊野公園邊界以外的飛地（enclave），能容許其興建丁屋，實踐丁屋政策所賦予申請人的權利。但當局提出充分的理由，證明將這片村落飛地納入郊野公園的決定屬於合理，並無濫權，亦獲法庭信納為「凌駕性的公眾利益」，故此申請人被判敗訴。由此可見，即使基於現有政策確立了合理期望，若政府能提供合理理由終止履行其先前所作的清晰陳述或承諾，仍能令法庭接納。
以本案為例，高球會提出保持舉辦國際級高球賽的場地、保育214歲的中國水松、確保本港蝙蝠飛蛾的生物多樣性及珍罕性等理據。但從「凌駕性的公眾需要」與「凌駕性的公眾需要」而論，須顧及廿多萬生活在水深火熱的劏房戶，如何加快建屋讓他們盡早上樓；更重要的是高球場公屋項目如期落成，為北都建設輸送充足人力資源，確保盡速盡善地發展北都，為本港繁榮注入強大動力，令全港市民都受惠。
總括而言，當局應盡快研究高院判詞，提出上訴，亦期盼法庭在巨細無遺研判環評準則之外，能從更宏觀角度平衡利益，權衡北都發展中高球場建公屋所帶來的社會經濟效益，着眼於「凌駕性的公眾需要」及「凌駕性的公眾利益」。
